«Проведение землеустроительных работ для линейных объектов (на примере автомобильной дороги «Волоколамское шоссе»).»

С развитием общества землеустроительные действия приобретают планомерный характер и направляются не только на укрепление собственности на землю, но и на организацию производственных хозяйств и применение прогрессивных систем сельского хозяйства. По мере роста численности населения, усложнения его социальной структуры, интенсивного хода хозяйственного развития землеустройство становится значимым явлением как в целом в государстве, так и в отдельных его регионах.

При проведении землеустройства решаются следующие задачи:

1) формирование и совершенствование рациональной системы землевладений;

2) установление точных и бесспорных границ;

3) создание условий для рационального производства;

4) сбор актуальных данных для установления земельного налога и арендной платы;

5) реализация мероприятий, направленных на улучшение и восстановление земель.

Поскольку земельная реформа затронула практически весь круг земельных отношений, актуальным является изучение взаимодействие землеустройства с иными процедурами регулирования земельных отношений, такими как ведение земельного кадастра и регистрация прав на недвижимое имущество.

Что касается линейных объектов, то существующие линейные комплексы в период строительства являлись государственно значимыми объектами, поэтому землеотводы, согласования, должным образом оформленные акты на землепользование являются скорее исключением, чем правилом. Последовательная реализация землеустроительного процесса в отношении таких объектов выявила значительные трудности, вызванные причинами как технического характера (неполнота информации), так и правового (несовершенство регулирования земельных отношений), и экономического (обременительность оформления прав, особенно для правообладателей большого количества незначительных по площади участков). Для комплексного решения указанных проблем необходима широкая практика выполнения землеустроительных работ по линейным объектам, жесткий контроль результатов и скоординированная деятельность всех организаций и структур, задействованных в процессе землеустройства.

Целью дипломной работы является исследование сущности и содержания механизма организации и планирования землеустроительных работ на базе изучения теоретических положений, анализа законодательства, а также практики его применения. При этом для исследования выбран линейный объект, так как к данному виду объекта землеустройства применяются особые правила организации и проведения работ и, как показывает практика, уделяется недостаточное внимание.

Задачами дипломной работы в соответствии с поставленной целью являются:

• исследование процесса становления и развития землеустройства как одного из видов земельных отношений для проведения анализа достигнутых результатов;

• изучение теоретических аспектов землеустройства, особенностей субъектов и объектов землеустройства, особенностей проведения отдельных землеустроительных действий в условиях включения земельных участков в гражданский оборот, принципов проведения землеустройства;

• анализ нормативной правовой базы, регулирующей процесс землеустройства, в том числе, и для выявления ее слабых мест;

• изучение практики проведения землеустроительных работ, существующей на данный момент в стране, и определение ее конечных результатов;

• исследование процесса проведения землеустроительных работ по установлению границ линейного объекта и формирования землеустроительного дела на такой объект;

• определение стоимости проведения землеустроительных работ;

• определение мер безопасности при производстве топографо-геодезических работ на автодорогах.

Источниками информации для дипломной работы выступали:

• нормативные правовые документы, методические рекомендации, инструкции, письма и разъяснения, протоколы, проекты законов, регламентирующие земельные отношения и землеустройство;

• научные труды по теории земельного права, землеустройства и межевания;

• учебные пособия;

• периодические издания;

• информационные ресурсы Интернет;

• фондовые материалы Московского городского филиала ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ».

В Российском государстве накоплен огромнейший опыт, как положительный, так и отрицательный, организации земельных отношений. Но он не был полностью использован в различных исторических условиях. Государству и обществу было легче всегда начинать по-новому. Естественно, для России её земельные пространства – это огромное историческое, политическое и экономическое преимущество. Сохранение и разумное их использование представляют самую сложную задачу современного развития России. В условиях глобализации мирового сообщества неумелое владение таким отчасти мировым потенциалом становится в настоящее время грубейшей ошибкой.

В соответствии с действующим законодательством объектом земельных, гражданских и иных правоотношений земельный участок может быть только при условии, что в установленном порядке определены (описаны и удостоверены) его границы. Этот вывод следует из нормы ст. 6 Земельного кодекса РФ 2001 г., дающей определение земельного участка как объекта земельных правоотношений, и нормы ст. 261 Гражданского кодекса РФ, содержащей определение земельного участка как объекта гражданских правоотношений. Именно этот факт обусловливает значимость института землеустройства в системе земельного законодательства, т.к. определение границ земельного участка является одним из важнейших направлений землеустроительной деятельности.

Историю становления землеустройства условно можно разделить на несколько этапов.

Первый этап, охватывающий время до возникновения государственности на Руси, можно назвать этапом бездокументальной индивидуализации земельных участков. Земельные участки индивидуализировались только посредством установления их границ на местности, документального определения их границ не было.

Необходимость в документальном описании земельных участков появилась позже, а именно в IX - X вв., когда с «появлением в России князей» [2] возникла государственность. Именно в этот период меняется способ приобретения земельных участков – от самостоятельного захвата землепользователем до предоставления государством. В связи с тем, что владение землей стало санкционироваться и контролироваться государством, возникла необходимость в документальной индивидуализации земельных участков.

Однако первоначально документальное описание земельных участков не подразумевало определение их границ – оно производилось только посредством указания в решении о предоставлении земель местоположения и площади земельного участка. При этом площадь определялась в таких единицах, как «сохи, выти, волоки, службы, морги, коробья, кости, обжи и проч.» [2], ни одна из которых не была постоянной величиной и не являлась общепризнанной единицей измерения площади. Другими словами, на втором этапе развития землеустройства (с IX - X по XV вв.), документальное обеспечение не было связано ни с документальным определением границ участка, ни с установлением их на местности и осуществлялось посредством указания в решении о предоставлении земельного участка его местоположения и ориентировочной площади.

В период с начала XVI в. до начала XVIII в. произошли следующие изменения. Во-первых, площадь земельных участков стала определяться при помощи единой системы мер – по четвертям и десятинам. Во-вторых, указание местоположения земельного участка было заменено определением его границ. Границы участков в большинстве случаев определялись посредством их словесного описания, однако в некоторых случаях использовался и более точный способ – посредством чертежей, составлявшихся по результатам натурных измерений площади участка.

Измерение и описание земельных участков получило название «межевание» и при Иване Грозном, который ввел систему раздач земель своим служилым людям, впервые было урегулировано нормативным правовым актом – Писцовым наказом. Акцент при межевании в тот период был сделан на словесном описании границ земельных участков. По результатам работ по измерению и описанию земель составлялись «поземельные акты»: различные книги (писцовые, межевые, записные и др.), списки (приправочные и др.) и выписки из них.

«Поземельные» документы, существовавшие на то время, представлены на рисунке 1.1.

Указанные документы составлялись писцами как представителями государства. Существовала только государственная собственность на землю. Таким образом, писцы, составляя от имени государства поземельные акты, фактически выполняли две функции. Во-первых, они выступали от имени государства как собственника земли и утверждали границы земельных участков. Во-вторых, они осуществляли функцию государства по обеспечению правопорядка, удостоверяя границы земельных участков.

В это время появляется в качестве этапа землеустроительного процесса согласование границ. Однако оно производилось только с землепользователем вновь образуемого участка. Границы определялись в

Рис 1.1. Виды документов, содержащих сведения о земле

поземельных актах, которые согласовывались с землевладельцами и от имени государства утверждались (и одновременно удостоверялись) писцами. Поземельные акты составлялись по результатам натурных обследований (межевания). Положительным моментом можно назвать также то, что в отличие от предыдущего этапа теперь в поземельных актах площадь земельных участков указывалась в единых единицах измерения. Недостатками же этого этапа было то, что границы определялись только словесно, а не графически, а площадь указывалась ориентировочно. Лишь в редких случаях производились действительные измерения участков, сопровождавшиеся составлением приблизительных чертежей их границ.

Определение границ земельных участков посредством составления их геометрических планов зародилось в начале XVIII в. В начале XVIII в. Петром I были осуществлены реформы, в ходе которых для некоторых случаев определения границ земельных участков было введено геометрическое межевание. Под геометрическим межеванием подразумевалось:

• измерение длин границ участков десятисаженной цепью,

• измерение углов границ земельных участков,

• обязательное составление планов земельных участков по результатам натурных измерений.

Петр I уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось, и первое генеральное межевание было начато в 1754 г. Оно было основано на писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имела целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания.

В середине XVIII в., в период правления императрицы Елизаветы Петровны, геометрическое межевание стало обязательным для всех случаев определения границ земельных участков в ходе «поземельного устройства» или «землеустройства» [2].

19 сентября 1765 г. был обнародован Манифест о генеральном размежевании земель всей Империи, который и положил начало генеральному межеванию, которое проводилось во второй половине XVIII и первой половине XIX веков. К Манифесту прилагались Генеральные правила и Инструкция землемерам.

Главная задача межевания 1765 г. состояла в регистрации казенных и других земельных владений. На каждое обмежевание и уезд составлялись межевые книги и планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям с составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагались алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражением проведенных измерений. Кроме того, при межевании составлялись экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель.

Государственным Советом 8 января 1836 г. было принято Постановление «О предуготовительных мерах к специальному размежеванию земель».

Для подготовки высококвалифицированных кадров в 1779 году в Москве была основана землемерная школа при межевой Канцелярии, на основе которой позднее были образованы Московский институт геодезии, аэрофотосъемки и картографии и Московский институт инженеров землеустройства (в настоящее время государственные университеты).

Порядок определения границ земельных участков, введенный в XVIII в., продолжал формироваться в течение XIX в.

1.2. Развитие и проведение землеустройства в 1911 – 1990 гг.

Землеустройство в дореволюционной России являлось приоритетным направлением государственной деятельности. Его роль особенно возросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая в свою очередь привела к усложнению земельно-правовых отношений.

Итак, вехами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать:

• проведение Генерального межевания, предпринятое по Манифесту 19 сентября 1765 г., которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений;

• осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права;

• столыпинскую аграрную реформу как крупнейшее земле-устроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель;

• создание Комитета по землеустроительным делам (1907), утверждение Положения о землеустройстве 29 мая 1911 г., получившего с момента утверждения силу закона и ставшего основным законодательным актом, регулировавшим землеустроительную деятельность.

Издание Закона «О землеустройстве» послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил, инструкций, циркуляров и т. д.). Их систематизация осуществлялась Департаментом государственных земельных имуществ.

Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, являлся Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях этими вопросами занимались его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находились организация землеустройства и оказание агрономической помощи при землеустройстве.

Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие «главнейшие отрасли», проиллюстрированные на рисунке 1.2.

Закон «О землеустройстве» от 29 мая 1911 г. — первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи. Первая глава

Закона «О землеустройстве» открывалась перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков.

Рис. 1.2. Деятельность землеустроительных комиссий

Законом устанавливались следующие виды землеустроительных действий (ст.1):

1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;

2) выдел земель выселкам и частям селений;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющим отдельное владение селениям, и др.

Нормы Закона «О землеустройстве» применялись преимущественно к надельным (крестьянским наделам) землям. Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в Законе правил и к ненадельным землям. Согласно статье 2 Закона «О землеустройстве» его нормы применялись и к землям, принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий («по быту своему не отличающимся от крестьян») [3].

В соответствии с Законом «О землеустройстве» все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т.е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и в «последнем случае землеустроительные учреждения обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон» (ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к Закону Ю. В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.

В других главах (гл. II—X) Закона «О землеустройстве» регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства:

— «О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23—28);

— «О выделе земель выселкам и частям селений» (гл. III, ст. 29—34);

— и др.

В приложениях к Закону устанавливались правила деятельности уездных и губернских землеустроительных комиссий, а также правила об участии в землеустроительных действиях «владельцев, кредиторов и тяжущихся».

В развитие Закона «О землеустройстве» были приняты различные акты, в которых разъяснялся порядок его применения, например, Наказ Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о землеустройстве (утвержден Комитетом по землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), Инструкция для производства землемерных работ при землеустройстве (утверждена управляющим Межевой частью 6 июня 1913 г.), а также многочисленные указы Правительствующего Сената и разъяснения Главного управления землеустройства и земледелия.

Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием органами советской власти целого ряда актов, в том числе Декретов «О земле» (1917 г.), «О социализации земли» (1918 г.). Ими была закреплена всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в землеустройстве побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие нормативно-правовых актов в целях восстановления и развития землеустройства. Первым таким актом стало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (далее — Положение), принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИКом. Данным Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.

В соответствии с этим под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных к постепенному обобществлению землепользования.

Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую оче-редь — для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь — для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью — для добывания средств к существованию единоличных земле-пользователей (ст. 8 Положения).

В Положении целая глава отводилась вопросам государственной записи и учета землепользования. Государственная запись землепользования устанавливалась с целью учета, как землеустроительного фонда, так и землепользователей и всех происходящих с течением времени изменений.

Однако Положение не смогло решить проблему осуществления сплошного землеустройства. Землеустройство было проведено только в отношении незначительной части земель.

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. был введен в действие с 1 декабря 1922 г. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г. Согласно ему землеустройство имело своей задачей упорядочение существующих и образование новых землепользовании.

Земельный кодекс (ст. 166) допускал производство таких землеустроительных действий, как отвод земель, образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.), изъятие земель для государственных и общественных надобностей, установление городской черты, раздел земель, установление и изменение границ волостей и др.

Землеустроительный процесс выполнялся под общим наблюдением, руководством и контролем Народного Комиссариата Земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномочиваемых на то землемеров-землеустроителей.

Землеустроительные действия производились при участии заинтересованных сторон или их представителей (уполномоченных земельных обществ, поверенных отдельных землепользователей, ведущих обособленное от общества хозяйство, представителей организаций, учреждений и предприятий и т. п.), которые уполномочивались на совершение за своих доверителей всех действий, требующихся при землеустройстве.

За исполнение землеустроительных действий землеустроительными учреждениями взыскивалась особая плата с заинтересованных лиц. Конкретные ставки (таксы) устанавливались Народным Комиссариатом Земледелия. Никаких других натуральных повинностей Земельный кодекс РСФСР не допускал.

Дела по землеустройству производились в последовательности, отображенной на рисунке 1.3.

Следует отметить, что подготовка землеустроительного дела в соответствии с Земельным кодексом состояла в установлении состава земель, подлежащих устройству в хозяйственно-техническом обследовании землеустраиваемой местности, определении земельных прав, выяснении землеустроительных пожеланий участников землеустройства и в составлении предварительного проекта наиболее правильного и целесообразного

Рис. 1.3. Последовательность производства землеустроительных дел

устройства означенной местности.

Важной частью землеустроительного процесса являлось составление проекта землеустройства. Оно заключалось в подробном и точном указании мест отвода земель участникам землеустройства, с соблюдением их прав и законных интересов, а также требований хозяйственно-технических правил землеустройства, с изображением отвода земель на проектном плане землеустройства. Проектируемые границы земель обозначались на месте временными знаками, а при отсутствии споров и жалоб укреплялись постоянными межевыми знаками.

Составленный проект землеустройства предъявлялся сторонам на плане и в натуре с составлением особого протокола. При этом землемер-землеустроитель был обязан стремиться к согласованию пожеланий сторон, в соответствии с требованиями землеустройства, внося в проект в случаях необходимости целесообразные изменения и исправления.

Исполнение проекта землеустройства состояло в закреплении запроектированных на местности границ землепользовании постоянными межевыми знаками, если таковое закрепление не было произведено при предъявлении проекта.

Правильно исполненный проект землеустройства окончательно утверждался землеустроительным учреждением. После окончательного утверждения проекта землеустройства землеустроительными учреждениями составлялись и после государственной записи об образованных землепользованиях (земельной регистрации) участникам землеустройства выдавались надлежаще удостоверенные документы. В этих документах должны были быть обозначены границы, местоположение, пространство и состав землепользовании, а также показаны их названия, наименования землепользователей, время ис-полнения землеустройства и его основание, условия землепользования и иные существенные сведения, содержащиеся в Постановлении об утверждении проекта землеустройства. Подлинные землеустроительные планы, акты и другие документы хранились в землеустроительных учреждениях.

«Общими началами землепользования и землеустройства» (утверждены Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.) устанавливалось, что землеустройство, организуя земельную площадь с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации. В частности, землеустройство должно было способствовать борьбе с чересполосицей, дальноземельем и другими недостатками землепользования, переходу к улучшенным севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли путем расселения и переселения и другим улучшениям хозяйства.

В соответствии с Общими началами землеустройство могло производиться по инициативе как землепользователей, так и сельских советов, волостных, районных и соответствующих им съездов советов и исполнительных комитетов земельных органов. Обязательное землеустройство допускалось в порядке, определяемом законодательством союзных республик, для ограничения захватнических стремлений кулаков, для прекращения особо острых и запутанных земельно-хозяйственных отношений, для выделения переселенческого фонда и т. п.

Порядок и нормы предоставления земли при землеустройстве устанавливались также законодательством союзных республик.

Землеустройство выполнялось под общим руководством и контролем народных комиссариатов земледелия местными земельными органами через уполномоченных ими на то землеустроителей. Непосредственное наблюдение за выполнением землеустроительных действий возлагалось на сельские советы, районные и волостные исполнительные комитеты и соответствующие им органы.

Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался инструкцией Наркомзема СССР «О выдаче сельскохозяй-ственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей» (утвержденные Постановлением СНК СССР 7 июля 1935 г.).

В послевоенный период издаются нормативные акты, направленные на обеспечение рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель. Позднее, а именно, начиная с 1955 года, был введен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. В последствии в 1970 году, Совет Министров СССР утвердил положение «О государственном контроле за использованием земель», возложив контроль на Советы народных депутатов и землеустроительные службы системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия СССР.

Земельный кодекс РСФСР 1970 г. вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.

Задачами государственного землеустройства являлись: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное.

В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.

Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства.

Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.

Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.

Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересо-ванных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользовании межевыми знака-ми установленного образца.

После национализации земли до времени внесения в 1990 году поправок в Конституцию РСФСР 1978 года в стране не было права частной собственности. Она без оплаты передавались физическим и юридическим лицам в вечное, бессрочное пользование.

1.3. Современная земельная реформа и ее влияние на проведение землеустройства

Застой в землеустроительных работах в 1990-х годах был вызван, по мнению специалистов по землеустройству, главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства.

Затем начался процесс возвращения частной собственности на землю и другие объекты как основного вида собственности, который требовал в первую очередь переориентирования правовой базы земельных отношений.

Первые правовые акты земельной реформы были приняты еще бывшим Союзом ССР. Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял Основы законодательства о земле. Однако в те времена шла острейшая дискуссия: нужно или не нужно вводить частную собственность на землю.

Основы законодательства о земле не ввели право частной собственности на землю, но ввели новшество — пожизненное наследуемое владение землей и право аренды земли. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР «О земельной реформе». В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов.

Это было сделано на основе статьи 12 Конституции РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения и было предусмотрено право частной собственности граждан на землю. Но это право было очень ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т.д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей.

В 1990—1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля 1991 г. он был принят. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. — основной земельный законодательный акт, в котором урегулированы, по существу, все земельные общественные отношения нового земельного строя. Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земельных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства.

Президент Российской Федерации регулировал ход земельной реформы Указами. 27 декабря 1991 г. Президент РФ принял Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы». Указ установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей:

• при выходе на пенсию (по старости или инвалидности);

• при переселении в другую местность;

• при передаче в собственность по наследованию;

• при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность.

Колхозники, работники совхозов получили право продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Таким образом, права указанных граждан на продажу земельных участков были расширены по сравнению с Конституцией и Земельным кодексом РСФСР.

Законодательными актами Верховного Совета РФ регулировались плата за землю (Закон от 11 октября 1991 г. с дополнениями и изменениями); залог земли (Закон от 29 мая 1992 г.) и ряд других.

Законодательный орган — Верховный Совет РФ, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В Конституцию РФ (ст. 12) были внесены дополнения и изменения, которыми разрешалась свободная купля-продажа земельных участков гражданами в четырех случаях — для ведения:

• личного подсобного хозяйства;

• садоводства;

• дачного строительства;

• индивидуального жилищного строительства.

Указом Президента РФ «О регулирований земельных отношений и развитии аграрной реформы» от 27 октября 1993 г. было установлено, что земля — имущество, недвижимость; все сделки с землей должны регулироваться гражданским правом, с учетом земельного и экологического законодательства. Земельное законодательство в указанной части должно соответствовать ГК РФ.

24 декабря 1993 г. Президент принял Указ №2228 о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ. Он отменил часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Закон «Об аграрной реформе», 8 статей Закона «О зерне».

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» продолжалась приватизация земель. В основных положениях содержатся два раздела, специально посвященные приватизации этих земель, их купле-продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей включились органы Госкомимущества.

В связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, многие положения Земельного кодекса 1991г. устарели и были признаны недействующими. Все это обусловило необходимость разработки нового Земельного кодекса Российской Федерации.

Появившийся правовой вакуум стал заполняться подзаконными актами, отдельными нормами федеральных законов, законами субъектов Российской Федерации. Несистематизированный свод различных правовых актов, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровне, по существу создал правовой хаос. Данные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, зачастую противоречили друг другу, в разных регионах земельные отношения регулировались на диаметрально противоположных началах.

Таким образом, к началу нового столетия назрела необходимость в кодификации и систематизации разрозненного земельного законодательства, закрепления на уровне федерального закона основ правового регулирования земельных отношений.

Основное направление дальнейших преобразований земельных отношений и совершенствования земельного законодательства было определено в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. В Программе были поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Данная Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.

Платность использования земли, закрепленную с 1992 г. Законом РФ «О плате за землю», позже подтвердил Земельный кодекс РФ, принятый в октябре 2001 г. и ознаменовавший собой новый этап земельной реформы. Этот кодифицирующий акт создает основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации.

В 2001 г. был принят федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», хотя в некоторых случаях и он не позволял уточнить правовой статус – федеральной, региональной или муниципальной собственности. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», вступивший в силу в январе 2003 г. Кроме того, были приняты федеральные законы «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре»; разработаны Федеральной службой земельного кадастра России методики государственной кадастровой оценки различных земель.

6 июня 2001 года был принят Федеральный закон № 78-ФЗ «О землеустройстве», устанавливающий правовые основы проведения землеустройства. Обязанность проведения землеустройства вводится Законом для всех случаев предоставления и изъятия земельных участков, изменения границ объектов землеустройства и в других случаях. Но при этом, Закон о землеустройстве не определяет, какие виды землеустроительных работ должны проводиться в каждом случае и в каком объёме.

Технические требования и условия проведения землеустроительных работ не установлены ни в Законе, ни в нормативных правовых актах Правительства РФ.

Объем землеустроительных работ при межевании земельных участков вытекает из Приказа Росземкадастра от 2 октября 2002 года № П/327 «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, предоставляемых для постановки земельных участков на кадастровый учет».

Многообразие схожих по содержанию форм контроля за проведением землеустроительных работ при отсутствии утвержденных на законодательном уровне технических условий и требований привело на практике к созданию необоснованных административных барьеров. Так законодательством предусмотрены экспертиза землеустроительной документации, контроль за проведением землеустроительных работ, а также согласование и утверждение землеустроительной документации.

Реализация этих процедур регулировалась рядом Постановлений Правительства РФ: в частности, от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении положения о контроле за проведением землеустройства», от 4 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении положения о государственной экспертизе землеустроительной документации», Постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства». Однако правоприменительная практика норм Федерального закона «О землеустройстве» и иных сопроводительных нормативных правовых актов показала необходимость уточнения некоторых его положений.

Одной из переломных дат в земельном законодательстве можно считать 1 января 2005 года. Именно тогда еще раз произошли радикальные изменения, представленные на рисунке 1.4.

Рис. 1.4. Изменения в земельном законодательстве, произошедшие с

1 января 2005 г.

Последний этап земельной реформы – это время, в котором мы живем. На данном этапе наиболее заметными вехами стали:

• Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (в результате этих изменений произошло долгожданное разграничение государственной собственности на землю);

• Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (так называемый, закон о дачной амнистии);

• Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» (упрощение порядка предоставления земельных участков, включая земли сельскохозяйственного назначения, для жилищного строительства);

• Федеральный закон от 10.05.2007 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (создание условий для территориального планирования и обоснованного управления земельными ресурсами);

• Федеральный закон от 24.07.2007 № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» (упрощение, удешевление и оптимизация процессов выкупа и получения в аренду земельных участков у органов власти);

• Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», вступивший в силу с 1 марта 2008 г., который открывает следующий этап развития земельной реформы в России, когда начинается формирование на основе земельных участков единых с иной недвижимостью объектов. Важным в данном законе является то, что землеустройство перестало быть государственным мероприятием и перешло в руки частных исполнителей – кадастровых инженеров.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что земельные отношения – крупная и сложная проблема. Принятые законы и серия подзаконных актов призваны служить как правовой базой, так и руководством для принятия решений на местах во всех регионах России. Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации декларируется как обеспечение рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений. Землеустройство представляет собой систему мероприятий, осуществляемых государством, землевладельцами, землепользователями и собственниками земель по наведению порядка в использовании и охране земель. Благополучие земли зависит от отношения к ней, её рационального устройства и использования, и как видно из определения землеустройства, достижение этих целей находится в прямой зависимости от упорядочения системы землеустройства и обеспечения ее всестороннего функционирования.