«Бюджетная система РФ и ее совершенствование»

2) региональный уровень - бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Как установлено в ст. 14 БК РФ, каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Региональный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ;

3) местный уровень - бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты). В соответствии со ст. 14 Кодекса каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Само существование в Российской Федерации единой бюджетной системы указывает на то, что в данной сфере существует централизация. Она обусловлена тем, что в компетенцию Федерации входит распределение финансовых потоков по уровням бюджетной системы. Централизация и иерархичность бюджетной системы РФ указывают на ее унитаризм, который, с одной стороны, обеспечивает единство бюджетной системы, а с другой - позволяет учитывать существенные особенности регионов России при обеспечении конституционных прав граждан на всей ее территории через обеспечение общих стандартов публичных услуг.

Перечень и содержание принципов бюджетной системы РФ установлены в гл 5 БК РФ. Согласно ст. 28 БК РФ установлено 13 принципов бюджетной системы РФ, к которым относятся следующие: единства бюджетной системы Российской Федерации, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, сбалансированности бюджета, результативности и эффективности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, прозрачности (открытости), достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы.

Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений относится к исключительному ведению Российской Федерации в рамках осуществления бюджетных полномочий.

С принятием БК РФ количество принципов бюджетной системы увеличилось. Так, в ст. 3 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" было закреплено, что бюджетное устройство в РСФСР основано на пяти принципах: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Кроме того, в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Законом 2007 г. N 63-ФЗ в гл. 5 БК РФ внесен ряд поправок. В частности, были введены новые принципы единства кассы (ст. 38.1) и подведомственности расходов (ст. 38.2). Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия.

Исходя из анализа современного состояния бюджетной системы РФ, особенностью последней является превышение расходов бюджетов регионального и местного уровней над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. Эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.

Бюджетная система РФ отличается концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств региональных и местных бюджетов. Среди причин этого можно выделить, во-первых, сокращение доходов территориальных бюджетов в связи с принятием части II Налогового кодекса РФ. На показатель уровня доходов региональных и местных бюджетов во многом влияет конкретный перечень тех налогов, поступление от которых предназначено для региональных и местных бюджетов. Перечень взимаемых региональных и местных налогов был сокращен. Согласно ст. 14 НК РФ к региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. К местным налогам согласно ст. 15 НК РФ относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Во-вторых, большие изменения произошли и в расходной части территориальных бюджетов. После того как почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, значительная часть расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, стала финансироваться за счет территориальных бюджетов, и нагрузка на них резко возросла. Это привело к усилению несбалансированности между возложенными на территориальные бюджеты финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению.

Действующая практика свидетельствует о постоянном сокращении налоговых источников, предназначенных для обеспечения территориальных бюджетов. Так, в бюджете УР за 2008 год собственные налоги (транспортный налог и налог на имущество организаций) покрывают 12,23% расходов. В бюджете города Ижевска за 2008 год собственные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) покрывают всего 2,4% расходов.

В настоящее время степень централизации налоговых платежей достаточно высока.

В бюджеты субъектов Федерации кроме налога на доходы физических лиц и большей части налога на прибыль организаций частично зачисляются и другие федеральные налоги, такие, как акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, государственная пошлина и др. Таким образом, подавляющая часть доходов регионального бюджета формируется за счет федеральных налогов. В 2008 г. доля налога на имущество организаций в консолидированном бюджете Удмуртской Республики составила 12,6%, транспортного налога - 2,5%, что в совокупности незначительно превышает 15%. При таких цифрах говорить о серьезном вкладе этих налогов в доходы бюджета не приходится. Основной вклад в формирование доходов консолидированного регионального бюджета принадлежит федеральному налогу на доходы физических лиц - 15,8%, налогу на прибыль организаций - 24,2%.Влияние региона здесь ограничивается только возможностью снижения региональной составляющей ставки налога на прибыль в пределах 4%. Понятно, что такая возможность используется не очень широко, поскольку снижение ставки сопровождается уменьшением поступлений этого налога.

Таким образом, в большинстве случаев финансовые возможности территориальных бюджетов недостаточны не только для решения крупных проектов социального и экономического характера, но и для выполнения текущих задач, возлагаемых на них бюджетным законодательством.

Необходимо отметить, что при наличии повсеместного дефицита региональных и местных бюджетов органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления часто предоставляют налоговые льготы по региональным и местным налогам. Объяснение этому можно найти в том, что других возможностей влиять через налоговый механизм на активизацию инвестиционной деятельности субъектов местной экономики, поддержку градообразующих предприятий и т.д. у региональных и местных органов власти нет. Кроме того, механизм межбюджетных отношений позволяет в определенной степени возместить выпадающие доходы за счет средств, поступающих из вышестоящего бюджета в процессе бюджетного регулирования.

За счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем на 16 - 20 процентов от всего объема доходов местных бюджетов. Остальные потребности территориальные и местные бюджеты обеспечивают за счет регулирующих источников и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях. В большинстве других стран доля собственных доходов местных бюджетов составляет от 25% (Греция, Англия) до 60% (Исландия, Франция). С целью решения указанной проблемы в научной финансово-экономической литературе предлагаются два различных подхода.

Согласно первому, наиболее оптимальным способом увеличения доли местных бюджетов в объеме консолидированного бюджета Российской Федерации должен быть рост доли местных налогов, которые должны напрямую поступать в местные бюджеты. Согласно второму подходу решение проблемы дефицита региональных и местных бюджетов стоим искать в создании четкой системы гарантирования сбалансированности субнациональных бюджетов за счет совокупных доходов всей бюджетной системы, поэтому необходимо дальнейшее углубление ее интеграции.

Представляется, что одной из нерешенных проблем действующего национального законодательства является отсутствие установленных законом норм закрепления за региональными и местными бюджетами доли собственных доходов. Полагаем возможным принятие в Бюджетном кодексе РФ отдельной статьи, которая установила бы нижний предел доли собственных доходов региональных и местных бюджетов. Полагаем, что для этого необходимо будет увеличить долю налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты за счет увеличения количества региональных и местных налогов, платежи по которым поступают в региональные и местные бюджеты, а также увеличить долю отчислений на постоянной основе от федеральных налогов в пользу субъектов РФ и муниципальных образований.