«Западноевропейская модель федерализма»

• Наделение субъектов федерации собственной выборной учредительной, а также исполнительной властью; причем они обладают ограниченным суверенитетом, вплоть до принятия собственных конституций и института гражданства;

• Разграничение полномочий федерации и ее субъектов союзной конституцией;

• Наличие у каждого субъекта его правовой и судебной систем.

Помимо вышесказанного, ключевой характеристикой европейского государства, как любого федеративного, является баланс отношений между двумя основными уровнями власти – общенациональным и региональным. Этот баланс определяет, как указано в основной части данной работы, степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. В плане самого принципа разграничения полномочий европейские федерации следуют либеральному принципу . Как говорится в работе, он соответствует «классическому» способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих «изначальных» полномочий вновь создаваемому центру. Разграничение полномочий является очень сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Объективно эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции - кункурирующую , в рамках которой решения могут принимать и центр, и регионы. Типичным примером государства с конкурирующей компетенцией является Германия. Конкурирующая компетенция существует и в Швейцарии. Только здесь ее можно назвать скорее совместным законотворчеством . Помимо сфер компетенции, прямо названных федеральными или кантональными, существуют и такие, в которых конфедерация осуществляет законотворчество, но они не считаются исключительно федеральными или в которых центр устанавливает общие рамки, тогда как основное нормотворчество происходит на местном уровне. В централизованной Австрии же наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок, как в Швейцарии), а регионы отвечают за исполнение этих законов. В децентрализованной Бельгии ситуация больше сбалансирована в пользу регионов (здесь регионы реально выступают в качестве государствообразующих субъектов – также, как и в Швейцарии), хотя предполагается определение роли центра как регулятора ситуации на региональном уровне (т.е. либеральный центр, как правило, обеспечивает себе право на вмешательство в любые вопросы регионального уровня).

Основные заключения же в отношении разделения компетенции между уровнями власти таковы, что единой модели разграничения полномочий не существует, но следует учитывать: в федеральную компетенцию входят вопросы, которые имеют общенациональное значение (прямо связанные с национальной безопасностью и международной субъектностью государства), а именно внешняя политика, силовые структуры, вопросы гражданства и иммиграции и т.п.; к региональной компетенции, в свою очередь, относятся вопросы, более приземленного характера, связанные с социальной и культурной сферой, землепользованием, экологией и т.п. Что касается зоны конкурирующей компетенции, то к ней обычно относится значительная часть экономических и в меньшей степени социальных вопросов, представляющих совместный интерес центра и регионов.

Что касается децентрализации властных функций, большинство европейских федераций (в частности, Германия, Австрия, Бельгия) являются странами с высоким уровнем децентрализации, и только Швейцария – с умеренным (здесь за государством, помимо решения проблем общенационального значения, сохраняется также распределение природно-ресурсной земельной собственности, в отличие от федераций с высоким уровнем децентрализации, где за регионами закрепляются основные права на землю и природные ресурсы, расположенные на их территории. И кроме того в федеративных государствах с умеренным уровнем децентрализации особая роль отводилась фактору федеральной интервенции и его практическому применению). И еще необходимо отметить в этом аспекте то, что сам принцип разграничения полномчий (будь то либеральный или установочный) еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Что касается конкретного рассмотрения национальных примеров западноевропейских федераций, то естественно, что, в основном, имеются сходные черты, тогда как свои специфические особенности также имеют место быть. В отношении Австрии самым главным моментом является ослабление автономии австрийских земель, что можно объяснить, как говорится в работе, противоположными ценностными представлениями централизма : стремлением добиться унификации и подчинения центру единообразия и отдачей приказов «сверху». Что интересно также, земли не являются созданными государством организациями с функциями самоуправления. Это – исконно существующие союзные государства с демократической правовой самостоятельностью и ответственностью в пределах своей компетенции. В Австрии хорошо развита система кооперативного федерализма – кооперация усилий общефедеральных органов и членов федерации и их интеграция в ведении общегосударственных дел. По мнению специалистов в Австрии необходимо провести ряд реформ. В стране должен утвердиться экономический федерализм, построенный на финансовой самостоятельности автономных образований. В противном случае неизбежны экономическое неравенство различных регионов страны. Также срочной реформы требует превращение опосредованного федерального управления в самостоятельное управление земель. Требуется реформа Бундесрата, так как земли представлены в нем неодинаковым числом своих представителей, и он обладает ограниченным правом вето на законопроекты. И в связи с вступлением Австрии в Европейское сообщество прежде всего дискутируются многие предложения о проведении реформы Федерального совета (Бундесрата) и возможного повышения его статуса в федеральной системе.

С точки зрения федерального развития можно сожалеть, что федерация в общих соглашениях между федерацией и землями проявляет сдержанность в отношении расширения – самостоятельности земель и предпочитает, как и прежде, путь решения проблем через центр, в основном путем изменения федеральной Конституции. Но не стоит забывать, что в последнее время стиль австрийского федерализма существенно изменяется и все больше тяготеет к кооперации и повышению политической ценности земель.

В Германской федерации также большое распространение получил «федерализм сотрудничества». Его механизм в настоящее время действует довольно эффективно. Посредством его защищаются интересы земель, реализуется региональное распределение власти, организуется контроль над центральными исполнительными органами со стороны региональных властей (как известно земли Германии обладают достаточно широкой исполнительной властью). Немецкий федерализм, каким мы его знаем сегодня, - это по большей части послевоенное произведение союзников, хотя и созданное с опорой на историческую традицию. С формальной точки зрения, за рядом исключений, все население той или иной земли не составляет однородной общности, объединенной исторической судьбой. Так, границы распространения немецких диалектов почти не совпадают с границами земель. Германия моноэтнична, федерализм здесь не служит средством решения национального вопроса.

В Германии субъекты федерации – земли – это государства, самостоятельно реализующие всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации. Важно, что земли реализуют те властные полномочия, которые не производны от федерации, но конституционно признаны ею, т.е. не могут быть упразднены.

Несмотря на то, что германская федеративная модель выглядит вполне эффективной, дискуссии о необходимости реформ в этой области не утихают, а в 1980-х годах принято было говорить даже о «рефедерализации», которая включает несколько основных направлений. Прежде всего это проблема территориальной реформы, затем проблема восстановления баланса разделения властей на земельном уровне и, наконец, реформы Бундесрата.

Возможно, федерация в Германии получила слишком очевидное преимущество в законодательной сфере. Общая тенденция к единообразию приводит к тому, что схожее регулирование присутствует даже в тех сферах, которые относятся к исключительной компетенции земель. Такое положение в принципе может говорить о зрелости и общества, и федерализма, но в то же время является свидетельством затухания необходимого федеративного процесса даже в области «культурного федерализма». Немецкие политики и эксперты озабочены тем, что федерализм теряет субстанцию, «выдыхается». Отсюда многочисленные дискуссии, как упоминалось в основной части, направленные на оживление федерализма, усиление его конкурентного характера.

В целом же германский федерализм продолжает функционировать достаточно эффективно, чтобы межрегиональные отношения не превратились в угрозу стабильному развитию страны.

И в самом конце хочется отметить, что общая теория федерализма (в том числе и западноевропейского) к настоящему времени может считаться разработанной лишь в первом приближении: в данной сфере обоснован лишь ряд ключевых положений, касающихся формирования и развития указанной формы государственного устройства, и выявлены основные возможные пути ее развития. Имеющиеся теоретические разработки освещают в основном лишь отдельные аспекты данного явления, но не определяют всех общих закономерностей взаимодействия между участниками процесса и не моделируют сам этот процесс. Теория федерализма остается открытой для изучения