«Трансграничное и приграничное сотрудничество регионов»

С одной стороны, возросло осознание того, что «органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя, обеспечивая право граждан на участие в управлении государственными делами, что в свою очередь представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти» . С другой – кризисное положение вызвало к жизни определенные центробежные тенденции и надежду на то, что на уровне региональных органов власти, максимально приближенных к гражданам, станет возможным найти оптимальное решение по выходу из кризиса. Так объективно возникло пространство, в пределах которого субнациональные и трансграничные регионы приобрели большие вес и значение.

Европа регионов – понятие, возникшее вследствие кризиса нации – государства; тенденций глобализации экономики и развития интеграционных процессов, а вместе с тем и явлений пробуждения активности на местах и обострения «локальной этничности» . В рамках европейской регионализации создаются структуры, выходящие за сложившиеся административно-территориальные рамки. Наиболее распространенной формой являются еврорегионы, представляющие собой специализированный тип партнерства, обращенный, в первую очередь, к локальным пограничным и трансграничным проблемам.

Под приграничными регионами понимают особый тип регионов, развитие которых определяется функциональным дуализмом границы, сочетающей функции барьерности и контактности .

Трансграничное сотрудничество представляет собой совокупность двусторонних и многосторонних связей между органами власти, хозяйствующими субъектами, общественными организациями и населением приграничных регионов двух и более стран .

Еврорегионы создавались как новые схемы трансграничного сотрудничества, компенсирующие дефицит управляемости по проблемам, которые имеют интернациональный характер. Это потребовало формирования соответствующей нормативной базы, так как юрисдикция и правоспособность, обязательства и функции еврорегионов требуют специального прояснения и согласования с законодательствами государств по обе стороны границ. Очевидно также и то, что для участия в подобных трансграничных проектах регионы должны обладать необходимыми полномочиями и ресурсами для реализации декларируемых функций и принимаемых обязательств.

Принципы межрегионального сотрудничества в Европе представлены в двух основных документах – «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», подписанной в Мадриде 21 мая 1980 г. И «Европейской Хартии местного самоуправления» от 15 октября 1985 г.

Также в 1996 г. Была принята «Базельская декларация по регионализму в Европе» , а в 1997 г. – «Европейская хартия регионального самоуправления» . В этих двух документах содержатся нормы и стандарты региональных отношений, на их основе может быть достигнута важная ступень регионализации Европы в целом. В документах ЕС отмечается, что «регион – это оперативный орган и институциональная ткань Сообщества» .

Германия рассматривает в качестве одного из своих основных приоритетов задачу оказания всестороннего содействия протекающим в Европе процесса углубления и расширения трнснационального межрегионального взаимодействия, интеграции на микроуровне с целью построения единого экономически стабильного, социально и регионально ориентированного и равномерно развитого общеевропейского дома. Германии принадлежит главная роль в раздроблении европейского пространства, которое она осуществляет путем реализации своей модели федеративного устройства в других государствах ЕС. Целью этого процесса является выделение автономных регионов в качестве опорных структур интеграции, на основе которых создается сеть внегосударственного трансграничного сотрудничества, способная обеспечить в будущем замену государственных границ чисто функциональными, признающими только один критерий – экономическую эффективность. Для самой ФРГ, таким образом снимается проблема пересмотра послевоенных границ и создаются условия для установления контроля над прилегающими к ней территориями.

Но задачи регионального развития ФРГ невозможно реализовать, опираясь исключительно на национальные возможности и силы, при этом здесь на передний план выходят не столько немецкие, сколько общеевропейские интересы. Учитывать следует и тот факт, что в целом проблемы, затрагивающие сферы сельского хозяйства, природоохраны, транспортной и региональной политики входят в прерогативу общей политической компетенции ЕС .

Что касается Российской Федерации, то развитие международных связей регионов, создание трансрегиональных объединений является неотъемлемой частью работы по совершенствованию федеративных отношений и укреплению российской государственности.

До середины 1990-х годов среди отечественных экспертов и политиков в основном преобладало скептическое отношение к еврорегионам. Такой подход объяснялся недостаточной информированностью о возможных положительных эффектах от функционирования еврорегионов, а также в целом завышенными ожиданиями, которые на самом деле никак не могут связываться с формами «малой» интеграции. Поэтому, рассматривая результативность приграничного сотрудничества в рамках еврорегионов, необходимо больше внимания уделять даже не столько размерам финансирования конкретных мероприятий, сколько значению косвенного положительного эффекта . Именно его наличие позволяет оптимизировать перспективы еврорегионов с российским участием.

Разумеется, в настоящее время между европейской и российской регионализацией и соответственно опытом управления больше различий, нежели сходства. Российский опыт государственного воздействия на развитие регионов, адекватного современным вызовам глобализации, не столь обширен и разнообразен, а главное, не столь результативен.

Так, регионализация в отдельных странах Европы (в частности, в ФРГ) становится регионализацией Европы в целом. Более того, с ростом общей территории объединенной Европы увеличивается число европейских территорий, которые возвышаются до статуса регионов. Ученые прогнозируют, что с полным вхождением большинства стран Восточной Европы в Евросоюз число регионов может вырасти до 250 .

Процессу умножения европейских регионов противостоит совсем другая тенденция в России. Действительных регионов в ней намного меньше, чем субъектов Федерации. Политологи и регионоведы не исключают, что в обозримой перспективе число субъектов РФ существенно сократится и тенденция роста регионов, обладающих достаточными ресурсами для саморазвития, будет продолжаться. Это свидетельствует о том, что в России сами перспективы регионализации пока не так определенны, как в Европе.

Есть еще одно обстоятельство, ограничивающее возможности компаративистских исследований процессов регионализации в Европе (ФРГ) и России. Европейский тип взаимодействия регионов основан на непосредственных контактах каждого региона с большой группой как своих национальных регионов, так и регионов расширяющегося ЕС. Для них уже не является препятствием традиционные государственные границы. В итоге государственные границы для общин, округов, провинций, земель и кантонов становятся как минимум прозрачными, как максимум незаметными. В России еще предстоит дождаться того времени, когда регионы наладят широкие связи с большим количеством отечественных регионов и регионов, находящихся в границах других государств. Пока российским регионам предстоит создать привлекательные условия для инвесторов, освоить режим, порождаемый действием принципа субсидиарности, перестать быть дотационными.

Целью бакалаврской работы является выявление закономерностей формирования и развития трансграничного сотрудничества в рамках еврорегионов с участием Федеративной Республики Германии и Российской Федерации и изучение его правовой базы.

Реализация поставленной цели потребовала решить следующие основные задачи: во-первых, проследить общие тенденции развития приграничного и трансграничного сотрудничества, начиная с 1900-х годов; во-вторых, рассмотреть имеющуюся нормативную базу, международно-правовые основания для реализации межрегионального взаимодействия и сотрудничества; в-третьих, подробно остановиться на процессе регионализации и образования еврорегионов с участием Германии (представляющей западную модель федерации и Европу в целом) и России (относящейся к постсоциалистической федерации и стране развивающегося мира), показать их характерные особенности, выявить преимущества и недостатки, дать оценку тенденциям развития межрегионального сотрудничества в этих странах и отметить возможности повышения эффективности данного процесса; в-четвертых, изучить законодательно-правовой базис, являющийся фундаментом для осуществления приграничного и трансграничного сотрудничества германскими и российскими регионами.

Актуальность темы обусловлена важной ролью трансграничного сотрудничества и образования еврорегионов в повышении конкурентоспособности периферийных приграничных регионов, уменьшении пространственной дифференциации между приграничными и внутренними регионами, с одной стороны. И слабой разработанностью теоретических и методических аспектов изучения механизмов трансграничного сотрудничества, с другой.

Теоретическая и методологическая база бакалаврской работы – научные идеи и концепции российской и западной региональной науки. В работе были использованы источники: международно-правовые и конституционно-правовые акты и документы (законы, конвенции, хартии, резолюции международных организаций, протоколы, Конституции государств). В частности, к работе привлекались Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. И Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. В них прослеживается отношение конституционного законодательства у международной деятельности субъектов РФ и ФРГ.

В бакалаврской работе рассматриваются Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанная в Мадриде 21 мая 1980 г. и Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. – два основных документа, в которых представлены принципы межрегионального сотрудничества в Европе. В «Мадридской конвенции» говорится, что ее принципы «могут послужить базисом новой доктрины международного права, регулирующего отношения соседей, связанные с пересечением границы, а также разделение ответственности между местными властями» (ст.8) . В ст.10 Европейской Хартии местного самоуправления отмечается, что трансграничное сотрудничество помимо собственно регионов могут осуществлять и органы местного самоуправления .

В работе упоминается Соглашение между правительствами ФРГ, Франции, Люксембурга и Швейцарии «О трансграничном сотрудничестве между региональными субъектами и органами местного самоуправления» , подписанное в г.Карлсруэ в январе 1996 г. Оно стало принципиально новым шагом в развитии приграничного сотрудничества, так как предоставило местным органом власти гораздо большие возможности при заключении юридически обязывающих соглашений о кооперации и приграничными партнерами.

В отношении Российской Федерации рассматривается Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» , который «устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей регионов России, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей» . Также затрагивается Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» , в котором содержатся нормы, устанавливающие особый порядок принятия решений в области заключения и исполнения международных договоров РФ с учетом интересов субъектов РФ.

Очень полезной в плане изучения внешних связей регионов Российской Федерации является монография Толстых В.Л. «Международная деятельность субъектов Российской Федерации» . Автор раскрывает потенциальные возможности международного участия регионов РФ в заключении договоров, соглашений, в деятельности международных организаций, открытий представительств за рубежом. Книга содержит Комментарий к Федеральному закону «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и авторские проекты законодательства в этой области.

Проблемы регионализма и перспективы сотрудничества между регионами Европы раскрываются в монографии Введенского В.Г. «Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта» .

Региональный сепаратизм и межрегиональное сотрудничество рассматриваются в статье Зоновой Т.В. «От Европы государств к Европе регионов?» . В ней также показывается, как на фоне кризиса традиционного государства объективно возникает пространство, в пределах которого субнациональные и трансграничные регионы приобретают большие вес и значение.

В статье Насырова И.Р. «Правовые аспекты международного сотрудничества регионов» прослеживается зависимость регионов от международных процессов и, как следствие этого, растущая децентрализация государств, развитие межрегионального сотрудничества, выходящего за сложившиеся территориально-административные рамки.

Как происходит расширение транснационального межрегионального взаимодействия в Европе при участии германских регионов описывается в статье «Региональный вектор внешней политики Германии» . Также здесь раскрывается роль разработанной ЕС программы ИНТЕРРЕГ, ориентированной на эффективное осуществление совместных проектов в сфере межрегиональных и трансграничных связей всеми членами Евросоюза.

Европейская интеграция, приграничное сотрудничество, его основные формы, программы ИНТЕРРЕГ, ТАСИС, ФАРЕ, конкретные положения «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» представлены в статье «Европейский регионализм» , где интеграционные процессы в Европе рассматриваются также в историческом аспекте.