«История возникновения и развития, трансформация отдельных видов документов (на примере указа)»

С юридической точки зрения, распорядительные документы являются правовыми актами, в которых отражаются конкретные юридические властные предписания субъектов управления. Сфера действия их необычайно широка и имеет сложную многоуровневую структуру, в которую включены правовые акты федерального уровня, правовые акты, действующие на уровне субъектов Российской Федерации, отраслевые правовые акты и правовые акты организаций. Такое широкое применение распорядительной документации обусловлено ее основным назначением - регулирование и координация функционирования систем управления.

Сложноорганизованность и многоуровневость современных систем управления на первое место ставит задачу упорядочивания использования распорядительных документов.

Решение этой задачи неразделимо с изучением процесса формирования системы организационно-распорядительной документации. Складывающаяся веками, прошедшая множество этапов совершенствования и отбора, основанных на практическом опыте и постепенной регламентации, она представляет собой объективно сложившийся комплекс, в котором заложены основные принципы эффективности управленческого документа. Изучение этих принципов может послужить отправной точкой для дальнейших исследований в области совершенствования системы распорядительной документации, а также для внедрения современных технологий в формирование унифицированных систем документации.

В данной дипломной работе таким документом для изучения выбран указ. Указами называют правительственные акты, весьма разнообразные по своей юридической природе. В настоящее время в законе указами называются некоторые акты верховной власти, как законодательного характера, так и издаваемые в порядке верховного управления, затем некоторые виды судебных решений и, наконец, некоторые распоряжения административных властей.

Одной из специфических черт современного периода формирования конституционного законодательства в России является указное право. При этом преобладающее регламентирование общественных отношений осуществляется в форме указов Президента РФ, а не в форме законов. Указное право является одной из ярких особенностей развития конституционного законодательства в России. Под указное правотворчество в ряде случаев подпадали отношения, подлежащие исключительному регламентированию законами. Указ в отличие от закона - это изменчивая, субъективная часть правовой системы.

Столь широкое определение указа и его нормотворческих функций делает тему об изучении этого документа, безусловно, актуальной.

Кроме того, актуальность представленного исследования заключается в выявлении специфических черт указа как документного источника, рассмотрении правил его оформления в сопоставлении с современной делопроизводственной практикой. В исследовании анализируются тексты распорядительных документов периода XVI - XIX вв., обращается внимание на нормы документирования в настоящее время. В ходе работы описывается структура текста указа, выявляется наиболее часто употребляемая распорядительная формулировка.

Историография исследования: В советский период значимыми являлись труды К. Г. Митяева, Н. П. Ерошкина, посвящённые истории российского делопроизводства, где авторы детально изучили вопросы работы с документами в государственном аппарате управления. Современные научные исследования представлены отдельными работами (А. А. Лукашевич, Т. В. Виноградова, С. В. Русакова, С. А. Глотова, Н. Н. Подоплелова), где затронуты вопросы организации делопроизводства государственных учреждений дореволюционной России.

Различные вопросы истории отечественного делопроизводства освещаются в вузовской учебной литературе (пособия Я. З. Лившица, М. П. Илюшенко, Т. В. Кузнецовой, которые, безусловно, также носят исследовательский характер и представляют ценность для понимания делопроизводственной культуры России в период зарождения и становления земств). Кроме того, они развивают документоведение как научную дисциплину и отражают вопросы терминологии документа и систем документации, функции документа и их развитие, роль документации в процессах управления, ставят основополагающие для документоведения вопросы документообразования.

Они рассматривают проблемы влияния электронно-вычислительной техники на документационное обеспечение управления.

Нельзя не отметить работу ученых ВНИИДАД, которые с момента создания института в 1966 г. последовательно решали проблемы документоведения, организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, автоматизации работы с документами. Существенный вклад в исследование основных категорий документоведения внесли А.С. Малитиков, В.Д. Банаскжевич, К.И. Рудельсон и другие ученые. Значительным вкладом в развитие документоведения являются защищенные в МГИАИ и ВНИИДАД докторские и кандидатские диссертации.

Анализ историографии проблемы показывает, что исследования вопроса возникновения и развития указа как документа в отечественной истории с документоведческих позиций крайне скудные.

Объект исследования: распорядительная документация

Предмет исследования: эволюция указа, как управленческого документа

Цель исследования: изучить возникновение и этапы развития отдельных видов управленческой документации на примере указа.

Задачи исследования:

- изучить указ как источник права.

- проанализировать историю становления указа как нормативно-правового акта.

- проследить изменение указа в разные периоды истории России.

- изучить образцы современных организационно-распорядительных документов на примере указов Президента РФ.

Гипотеза исследования: возникновение управленческого документа напрямую связано с возникновением первых органов власти, с изменением которых со временем менялся формуляр и виды управленческих документов.

Степень научной разработанности: вопросу возникновения и развития управленческой документации, в частности указа, посвящены работы следующих представителей Российской науки: К.Г. Митяева, Т.В. Кузнецовой, Я.З. Лившица, М.П. Илюшенко, А.С. Малитикова, В.Д. Банаскжевича, К.И. Рудельсона. Можно отметить, что труды названных ученых внесли существенный вклад в исследование основных категорий документоведения, они освещают отдельные аспекты управления документацией.

Теоретическую основу исследования составили работы таких авторов как: Т.В. Кузнецовой, Т.А. Быковой «Делопроизводство (организация и технологии документационного обеспечения управления)» учебник для вузов; Н.Н. Кушнаренко «Документоведение» учебник; Н.С. Ларьков «Документоведение» учебное пособие; Кирсанова М.В., Аксенов Ю.М. «Курс делопроизводства: Документационное обеспечение управления».

Методологическая основа исследования: в работе были использованы принципы объективности и научности, системный подход, формулярный анализ, классификация.

Методы исследования: изучения документов, классификация, системный метод, формулярный анализ, унификация документов.

Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается в том, что изучено нормативное регулирование документационного обеспечения управления.

Практическая значимость работы связана с возможностью применения материалов дипломной работы в процессе преподавания в учебных заведениях лекционных и практических занятий курсов «Документоведение», «Организация и технология документационного обеспечения управления». Результаты исследования расширяют представление о порядке документирования в высших органах власти.

Структура работы: работа состоит из введения, двух разделов, заключения и приложений.

- совершенствование института президента на базе Конституции РФ (декабрь 1993 г. – по настоящее время) .

Первый этап начинается с 17 марта 1991 г., когда большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно на вопрос о целесообразности введения в РСФСР поста Президента РСФСР. Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» вводится должность Президента РСФСР, который согласно данному закону имел право издавать указы, не противоречащие Конституции и законам. В соответствии со ст. 8 Закона «О Президента РСФСР», отменить указы Президента РСФСР на основании заключения Конституционного суда, в случае их противоречия Конституции, законам РСФСР, решениям Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов, могли Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР.

24 мая 1991 г. институт Президента РСФСР включается в действовавшую тогда Конституцию . Помимо этого, данный Закон предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не аргументируя свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР – необходимостью заключения Конституционного суда РСФСР.

Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» Президенту было предоставлено право издавать в течение года указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов . Поэтому нормативные Указы Президента РФ, изданные в период с 1 ноября 1991 г. до 1 ноября 1992 г., являются актами законодательного характера. Те из них, которые действуют в настоящее время в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральным законам и законам РФ, по-прежнему остаются такими. Все остальные акты Президента РФ, изданные до 1 ноября 1991 г. и после 1 ноября 1992 г., по мнению С.А. Иванова, с юридической точки зрения не могут называться актами законодательного характера.

Таким образом, указанными правовыми актами была оформлена идея конституционности и подзаконности указа Президента РСФСР. По своей юридической силе и нормативности он занял третье место в правовой системе РСФСР после Конституции и законов.

В связи с принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал называться Президентом РФ .

Особое значение правовые акты Президента приобрели на втором этапе становления указа как источника права. Это связано с тем, что Президент РФ в целях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. И до начала работы нового российского парламента принял на себя соответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» , которым были прекращены полномочия избранных народом депутатов.

Таким образом, президентский указ перечеркнул действующую Конституцию РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в ст. 6 которого говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, нарушены основополагающие принципы демократии.

После прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Президент РФ издаёт Указ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» . В п. 2 Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесённым к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим с вопросами, предусмотренными Постановлением № 1831-1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов Президентом РФ. Данным нормативным указом Президента РФ произошло закрепление нормативности указов Президента РФ в российском праве. Правовое регулирование Президентом РФ указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря 1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием.

В ходе третьего этапа конституционной реформы в РФ роль правовых актов Президента РФ существенно изменилась по своему содержанию и объему.

В настоящее время указ Президента РФ представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента РФ является Конституция РФ и федеральные законы. В ст. 90 Конституции РФ указывается на подзаконный характер президентских нормативных правовых актов – они не должны противоречить Конституции РФ и законам .

Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила новый статус Президента РФ, подчёркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по обеспечению охраны суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст. 80, 83-85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ).

Являясь первым среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, концентрируя властные полномочия главы государства, Президент РФ не обладает прерогативами законодательной власти, но вправе издавать указы, имеющие силу закона или изменяющие его.

Таким образом, по юридической силе одним их наиболее важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента. Статус Президента РФ как главы государства и высокий уровень компетенции определяет иное, чем у всех других подзаконных актов, нормативное соотношение его указов с федеральными законами. Феномен издания указов, «опережающих» законы, прочно вошёл в практику президентского нормотворчества. Сфера, регулируемая актами главы государства, настолько широка, что многие зачастую отождествляют указ и закон, придавая им одинаковую юридическую силу .

Конституция РФ предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются решения Президента РФ нормативного плана, содержащие общие правила поведения и рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределённому кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления.

Президент РФ издаёт нормативные акты с целью конкретизации и детализации действующего законодательства, и в то же время они являются одним из оснований для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции РФ). О нормативности указов Президента РФ речь идёт в ст. 125 Конституции РФ и ряде федеральных законов. В ст. 90 Конституции РФ устанавливается общеобязательность указов и распоряжений Президента РФ, подлежащих исполнению на всей территории Российского государства.

Помимо нормативных указов Президент РФ имеет право издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, т.е. вопросы назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами и медалями и т.п.

В соответствии с Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп , решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений, которые не носят нормативный характер. Распоряжения Президента РФ также издаются по вопросам рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента, назначения представителей, ведения переговоров и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне.

Но иногда Президент РФ издает нормативные распоряжения. Так, например, Распоряжением Президента РФ от 6 июля 1997 г. № 276-рп были утверждены Правила учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности РФ, федеральных государственных служащих, других работников органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении управлении делами Президента РФ.

Каковы критерии разграничения указов как одной формы актов Президента РФ от распоряжений как другой формы актов? Относительно разграничения актов Президента на указы и распоряжения критерием различия этих форм актов является нормативность. Указы Президента должны быть нормативными, а проекты документов, не содержащие нормативных положений, могут оформляться в форме распоряжений Президента. При этом, указы обладают большей юридической силой, и возможные коллизии между ними должны решаться в пользу них

Поскольку характер указов и распоряжений Президента РФ является комплексным, предусматривающим включение в них актов как нормативного содержания, так и оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания, то понятие нормативности акта Президента РФ имеет теоретическое значение, важное при определении круга подлежащих изучению актов Президента РФ. Ими могут быть только нормативные указы, так как ненормативные акты не могут рассматриваться как источники права. Понятие нормативности имеет и практическое значение, используемое для систематизации российского законодательства.

Таким образом, в ходе третьего этапа конституционной реформы в России произошло дальнейшее совершенствование указов Президента РФ, связанное с установлением нового конституционного статуса главы государства, и закрепление их положения в иерархическом порядке правовых актов России. Нормативные указы Президента РФ приобрели статус подзаконного акта, обладающего после Конституции РФ и федерального закона наибольшей юридической силой. Никакие органы или должностные лица, кроме Президента РФ, не уполномочены издавать указы на территории страны.

Указ Президента РФ – это нормативный правовой акт, издаваемый в пределах полномочий предоставленных Конституцией РФ, который не должен противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам федеральным законам, обладающий после них высшей юридической силой и обязателен для исполнения на всей территории РФ. Любой нормативный указ Президента РФ, затрагивающий права и обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован для всеобщего сведения. Президент РФ может издавать акты только в формах, установленных Конституцией. И поэтому, например, совместное издание акта с Правительством как форма правового регулирования противоречит Конституции РФ, так как вообще противоречит принципу разделения властей.

Можно выделить следующие признаки правовых актов Президента РФ:

1) высокий статус в иерархии правовых актов;

2) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений;

3) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории страны;

4) единоличный порядок принятия актов Президента;

5) соответствие президентских актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Таким образом, нормотворчество Президента РФ характеризуется охватом всех сфер государственной и общественной жизни. Указы Президента РФ представляют систему, существующую в значительной мере автономно от иных правовых актов; они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений. Основанием для издания указа Президента РФ может служить конституционно закреплённое полномочие по определённо сформулированному вопросу либо такое положение федерального закона, которое может быть развито или конкретизировано в указе Президента РФ. Нередко указы Президента РФ «входят» в такие сферы регулирования, по которым необходимо принятие или федерального закона, или правительственного акта. Поэтому предстоит решить задачу упорядочения президентского нормотворчества.